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Regelungstechnik der Blankettstraftatbestände und deren Verfassungsmäßigkeit

Prof. Dr. Gülsün Aygörmez

Nach dem BVerfG[1], dessen Entscheidung folglich detailliert dargestellt wird, und der Lehre[2] ist die Regelungstechnik unter verfassungsrechtlichen Aspekten nicht von vornherein unzulässig, sondern unter bestimmten, strengen Voraussetzungen verfassungsmäßig.

Blankettstraftatbestände müssen demnach den aus Art. 103 II GG folgenden Anforderungen an die Bestimmtheit des Gesetzes genügen:[3] So könne eine Strafe gemäß Art. 103 II GG nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes verhängt werden.[4] Die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe müssen für den Bürger schon aufgrund des Gesetzes, nicht erst aufgrund der hierauf gestützten Verordnung voraussehbar sein. Nach Art. 104 I 1 GG habe der Gesetzgeber beim Erlaß einer Strafvorschrift mit hinreichender Deutlichkeit selbst zu bestimmen, was strafbar sein solle, und Art und Maß der Freiheitsstrafe im förmlichen Gesetz festzusetzen. Finde eine Ergänzung eines Blankettstrafgesetzes durch eine Rechtsverordnung statt, so genüge eine derartige Verweisung nicht. Hierbei müssen zugleich die Voraussetzungen der Strafbarkeit sowie Art und Maß der Strafe entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einer anderen gesetzlichen Vorschrift, auf die das Blankettstrafgesetz Bezug nimmt, hinreichend deutlich beschrieben werden. Dem Verordnungsgeber dürfen lediglich gewisse Spezifizierungen des Straftatbestandes überlassen werden.[5]

Da die Entscheidung vom BVerfGE eine wichtige Grundlage für die dargestellte Problematik und ebenso für die folglich darlegende Problematik im Rahmen der Verwaltungsakzessorietät bildet und letztendlich für eine Rechtsvergleichung in der Türkischen Umweltstrafrechtslehre wissenswert wäre, wie das BVerfGE im Einzelheiten diese Problematik behandelt hatte, wird die Entscheidung (mit dem Beschluß des Zweiten Senats vom 6. Mai 1987 — 2 BvL 11/85 – in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 327 Abs. 2 Nr. 1) in Folgenden ausführlich dargelegt:[6]

„Zum Sachverhalt:

Der Angekl. im Ausgangsverfahren hat sich nach Überzeugung des vorlegenden Gerichts eines vorsätzlichen Vergehens des Betreibens einer genehmigungsbedürftigen Anlage i. S. des Bundes-Immissionsschutzes ohne die nach diesem Gesetz erforderliche Genehmigung (§ 327II Nr. 1) schuldig gemacht. Das Gericht sieht es aufgrund der in der Hauptverhandlung getroffenen Feststellungen als erwiesen an, daß der Angekl. in einem mit Zuglöchern versehenen, oben offenen Stahlcontainer auf einer Wiese in der Nähe seines Betriebsgeländes etwa einen halben Kubikmeter Gurtbandabfälle zur Gewinnung der eingebetteten Kupfernadeln abgebrannt hat. Nach Auffassung des Strafrichters handelt es sich bei dem Stahlcontainer, der mehr als sechs Monate an demselben Ort entsprechend verwendet werden sollte, um eine sowohl nach § 1I und § 2 Nr. 2 4. BImschV a. F. als auch nach § 1I 1 4. BImschV n. F. i. V. mit Nr. 8.3 des Anhangs genehmigungsbedürftige Anlage.

Das AG (NStZ 1986, 315) hat gem. Art. 100I GG das Verfahren ausgesetzt und dem BVerfG die Frage vorgelegt, ob § 327 II Nr. 1 mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das Gericht hält die Strafvorschrift für eine verfassungswidrige Blankettstrafnorm.

Das BVerfG teilte diese Ansicht nicht.

Aus den Gründen:

  1. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts sind unbegründet. § 327 II Nr. 1 genügt den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen (Art. 103II, Art. 104 GG); die Vorschrift entspricht dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20II GG); sie verletzt nicht den Gleichheitssatz (Art. 3I GG).
  2. Die zur Prüfung gestellte Strafvorschrift ist hinreichend bestimmt.
  3. Art. 103II GG gewährleistet, daß eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Die Bedeutung dieser Verfassungsnorm erschöpft sich jedoch nicht im Verbot der gewohnheitsrechtlichen oder rückwirkenden Strafbegründung. Art. 103II GG enthält ein für die Gesetzgebung wesentliches Bestimmtheitsgebot sowie ein damit korrespondierendes, an die Rechtsprechung gerichtetes Verbot strafbegründender Analogie (BVerfGE 14, 174 (185) = NJW 1962, 1339; BVerfGE 73, 206 (234) = NJW 1987, 43; st. Rspr.). Der Gesetzgeber ist danach bestimmten verfassungsrechtlichen Bindungen unterworfen:
  4. a) 103II GG enthält – neben dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot – die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, daß Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 41, 314 (319); 47, 109 (120) = NJW 1978, 933; BVerfGE 55, 144 (152) = NJW 1981, 1087). Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist (vgl. z. B. BVerfGE 41, 314 (319); 45, 346 (351) = NJW 1978, 207; BVerfGE 47, 109 (120) = NJW 1978, 933; BVerfGE 48, 48 (56) = NJW 1978, 1423; BVerfGE 64, 389 (393 f.) = NJW 1984, 225 = NStZ 1983, 509). Art. 103II GG hat insofern freiheitsgewährleistende Funktion. Andererseits soll sichergestellt werden, daß der Gesetzgeber selbst abstrakt-generell über die Strafbarkeit entscheidet. Insoweit enthält Art. 103II GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (vgl. BVerfGE 47, 109 (120) = NJW 1978, 933).

Prinzipiell muß der Normadressat mithin anhand der gesetzlichen Regelung voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar ist; in Grenzfällen geht er dann, für ihn erkennbar, das Risiko einer Bestrafung ein. Beides ist nur möglich, wenn in erster Linie der für den Adressaten verstehbare Wortlaut des gesetzlichen Straftatbestandes maßgebend ist. Führt erst eine über den erkennbaren Wortsinn der Vorschrift hinausgehende Interpretation zu dem Ergebnis der Strafbarkeit eines Verhaltens, so kann dies nicht zu Lasten des Bürgers gehen (vgl. BVerfGE 47, 109 (121, 124) = NJW 1978, 933; BVerfGE 64, 389 (393) = NJW 1984, 225).

Wenn hiernach Strafvorschriften in der dargelegten Weise bestimmt sein müssen, so schließt dies nicht eine Verwendung von Begriffen aus, die in besonderem Maße der Deutung durch den Richter bedürfen. Auch im Strafrecht steht der Gesetzgeber vor der Notwendigkeit, bei der Ausgestaltung der Straftatbestände der Vielfalt der zu erfassenden Sachverhalte Rechnung zu tragen. Es ist wegen der Allgemeinheit und Abstraktheit von Strafnormen unvermeidlich, daß in Grenzfällen zweifelhaft sein kann, ob ein konkreten Verhalten noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht (vgl. z. B. BVerfGE 47, 109 (120 f.) = NJW 1978, 933; BVerfGE 48, 48 (56) = NJW 1978, 1423; BVerfGE 55, 144 (152) = NJW 1981, 1081).

  1. b) Eine Strafe kann nach 103II GG nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes oder aufgrund einer Rechtsverordnung verhängt werden, die im Rahmen einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß derart bestimmten gesetzlichen Ermächtigung ergangen ist. Die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe müssen für den Bürger schon aufgrund des Gesetzes, nicht erst aufgrund der hierauf gestützten Verordnung voraussehbar sein (Art. 80I 2 GG; BVerfGE 14, 174 (185 f.) = NJW 1962, 1339). Nach Art. 104I 1 GG hat der Gesetzgeber beim Erlaß einer Strafvorschrift, die Freiheitsstrafe androht, mit hinreichender Deutlichkeit selbst zu bestimmen, was strafbar sein soll, und Art und Maß der Freiheitsstrafe im förmlichen Gesetz festzulegen. Wird der Straftatbestand eines Blankettstrafgesetzes durch ein anderes förmliches Gesetz ergänzt, kann bei der Normierung des Blankettstrafgesetzes auf die ausfüllende Norm verwiesen werden. Erfolgt die Ergänzung eines Blankettstrafgesetzes jedoch durch eine Rechtsverordnung, so genügt eine derartige Verweisung nicht; vielmehr müssen zugleich die Voraussetzungen der Strafbarkeit sowie Art und Maß der Strafe entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einer anderen gesetzlichen Vorschrift, auf die das Blankettstrafgesetz Bezug nimmt, hinreichend deutlich umschrieben werden. Dem Verordnungsgeber dürfen lediglich gewisse Spezifizierungen des Straftatbestandes überlassen werden. Dies ist vor allem gerechtfertigt, wenn wechselnde und mannigfaltige Einzelregelungen erforderlich werden können (vgl. BVerfGE 14, 174 (185 ff.) = NJW 1962, 1339; BVerfGE 14, 245 (251) = NJW 1962, 1563; BVerfGE 22, 21 (25) = NJW 1967, 1221; BVerfGE 23, 265 (269) = NJW 1968, 1515).
  2. c) Der Gesetzgeber muß die Strafbarkeitsvoraussetzungen allerdings um so genauer festlegen und präziser bestimmen, je schwerer die von ihm angedrohte Strafe ist. Das Gebot der Bestimmtheit des Gesetzes darf indes auch dann nicht übersteigert werden; die Gesetze würden sonst zu starr und kasuistisch und könnten dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalles nicht mehr gerecht werden. Diese Gefahr läge nahe, wenn der Gesetzgeber stets jeden Straftatbestand bis ins letzte ausführen müßte (vgl. BVerfGE 14, 245 (251) = NJW 1962, 1563; BVerfGE 48, 48 (56) = NJW 1978, 1423).
  3. § 327 II Nr. 1 wird diesen Anforderungen gerecht. Die Strafvorschrift legt Art und Maß der Strafe fest und umschreibt, soweit vorliegend von Bedeutung, hinreichend bestimmt den Straftatbestand, der das Betreiben einer genehmigungsbedürftigen Anlage i. S. des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ohne die nach diesem Gesetz erforderliche Genehmigung erfassen soll.
  4. a) Welche Anlagen genehmigungspflichtig sind, regelt die Strafbestimmung zwar nicht selbst. Sie verweist hierfür aber ausdrücklich auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz, das als Bundesgesetz denselben Rang wie das StGB einnimmt (vgl. 74 Nr. 1 und 24, Art. 76 bis 78 GG). Art. 103II und Art. 104I GG stehen einer solchen Normierungstechnik nicht entgegen (vgl. BVerfGE 14, 245 (252) = NJW 1962, 1563). Das Ziel dieser Vorschriften der Verfassung, daß die grundsätzlichen Regelungen des Strafrechts in förmlichen Gesetzen getroffen werden müssen, wird auch hier erreicht. Es liegt in der Gestaltungsfreiheit des Bundesgesetzgebers, ob er Strafsanktionen für Verstöße gegen Bundesgesetze im jeweiligen Fachgesetz, d. h. im Nebenstrafrecht, oder etwa zur Betonung ihrer besonderen Bedeutung für das Wohl der Allgemeinheit (wie vorliegend) im StGB vorsieht (vgl. BVerfGE 23, 113 (124 f.) = NJW 1968, 1083; BVerfGE 23, 265 (269) = NJW 1968, 1515). Die Strafbarkeit eines bestimmten Verhaltens kann auch im letztgenannten Fall in verfassungsrechtlich ausreichender Weise erkannt werden, selbst wenn das strafbewehrte Verwaltungsrecht keinen (deklaratorischen) Hinweis auf die Strafbestimmung enthält. Die Kenntnis der Regelungen im StGB, das die wesentlichen Straftatbestände zusammenfaßt, darf im allgemeinen erwartet werden. Darüber hinaus ist von Betreibern gewisser technischer Anlagen zu verlangen, daß sie über die einschlägigen Vorschriften unterrichtet sind. In Grenzfällen wird die strafrechtliche Irrtumsregelung angemessene Lösungen ermöglichen. Die Zielsetzung des Gesetzgebers, durch die Übernahme der Strafvorschriften zum Schutze der Umwelt in das StGB die Rechtslage auf diesem Gebiet zu verdeutlichen und vor Augen zu führen, welches Gewicht Straftaten gegen die Umwelt haben, ist nach alledem nicht sachwidrig. Ob sich die gewählte Regelungstechnik hierfür besonders eignet oder ob es andere, bessere Möglichkeiten der Zweckerreichung gäbe, hat das BVerfG nicht zu prüfen (vgl. BVerfGE 4, 144 (155) = NJW 1955, 625; BVerfGE 51, 257 (267 f.); st. Rspr.).
  5. b) 4I und § 15I 1 BImSchG legen in einer auch für die Anwendbarkeit des § 327II Nr. 1 StGB hinreichenden Weise die Voraussetzungen der Genehmigungspflicht fest.
  6. aa) 4I BImSchG normiert, den Anforderungen von Art. 103 II i. V. mit Art. 80I 2 und Art. 104I 1 GG entsprechend, Inhalt, Zweck und Ausmaß der der Bundesregierung erteilten Ermächtigung, nach Anhörung der beteiligten Kreise durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die genehmigungsbedürftigen Anlagen zu bestimmen. Diese Ermächtigungsnorm enthält zwar verschiedene Begriffe, die näherer Erläuterung bedürfen. Insoweit ist jedoch auf § 3 BImSchG zurückzugreifen, in dem eingehend definiert wird, was unter “Anlage”, “schädlichen Umwelteinwirkungen” und “Luftverunreinigungen” zu verstehen ist. Eine zusätzliche Auslegungshilfe bietet § 1 BImSchG, der als Ziel und Zweck des Gesetzes festlegt, Menschen sowie Tiere, Pflanzen und andere Sachen vor schädlichen Umwelteinwirkungen und, soweit es sich um genehmigungsbedürftige Anlagen handelt, auch vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen, die auf andere Weise herbeigeführt werden, zu schützen und dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen.

Unter den in diesen Regelungen verwendeten Begriffen sind zwar etliche, die ihre konkrete Bestimmtheit erst durch eine gefestigte Rechtsprechung erhalten; eine solche – vornehmlich verwaltungsgerichtliche – Rechtsprechung liegt aber auch vor, wie insbesondere zu den Begriffen der Gefahr, der Erheblichkeit von Nachteilen oder Belästigungen, der Allgemeinheit und der Nachbarschaft, die im Rahmen des Polizei- und Gewerberechts dadurch ihre konkrete Bestimmtheit gewonnen haben. Es kommt hinzu, daß die Verordnung über genehmigungspflichtige Anlagen eine umfängliche Auflistung genau bezeichneter genehmigungspflichtiger Anlagen enthält. Dadurch wird eine Präzisierung dieser Begriffe bewirkt, die den Normadressaten des § 327II Nr. 1 StGB eine verläßliche Information darüber erlaubt, ob eine Anlage, die sie zu errichten oder zu betreiben gedenken, der Genehmigungspflicht unterliegt.

Daß diese Präzisierung im Rahmen einer Rechtsverordnung und nicht in einem förmlichen Gesetz erfolgt, unterliegt im Hinblick auf Art. 103II GG keinen durchgreifenden Bedenken. Eine detaillierte Regelung dieser überwiegend technischen Fragen im Bundes-Immissionsschutzgesetz selbst würde das Gesetz starr und kasuistisch machen und die notwendige Anpassung an die raschem Fortschritt und Wandel unterworfene Naturwissenschaft und Technik erschweren; sie wird von der Verfassung nicht gefordert, zumal von den Normadressaten des § 327II Nr. 1 StGB in der Regel erwartet werden darf, daß sie aufgrund der für den Betrieb der betroffenen Anlagen erforderlichen Fachkenntnisse und der breiten Ökologiediskussion in der Öffentlichkeit die Bedeutung der von ihren Einrichtungen ausgehenden Emissionen für die Menschen und die Umwelt erkennen und sich in Zweifelsfällen hinsichtlich der Frage der Genehmigungsbedürftigkeit sachkundig machen (vgl. BVerfGE 48, 48 (57) = NJW 1978, 1423).

  1. bb) Hinreichend bestimmt ist auch 15I 1 BImSchG. Die von der Vorschrift erfaßten Änderungen sind wesentlich, wenn sie – bezogen auf die Schutzgüter der §§ 5f. BImSchG – nach ihrer Art oder ihrem Umfang zu einer erneuten Prüfung Anlaß geben, d. h. wenn sie sozusagen die Genehmigungsfrage erneut aufwerfen; dies trifft zu, sobald jene Belange in rechtserheblicher Weise berührt sein können (BVerwG, BayVBl 1977, 473 (474 f.); DVBl 1984, 1176 (1178); VGH München, BayVBl 1984, 465; OVG Koblenz, UPR 1986, 198). Bereits zu § 16 GewO a. F. war in der Rechtsprechung von jeher anerkannt, daß die Verpflichtung zur Einholung der Genehmigung für Veränderungen im Betrieb einer nach dieser Bestimmung genehmigungspflichtigen Anlage schon dann besteht, wenn die geplante Änderung von Einfluß auf die Genehmigungspflicht begründenden Umstände sein konnte (BVerwGE 6, 294 (295) = NJW 1958, 1011).“[7]

[1] BVerfG, NJW 1987, 3175 ff.

[2] Hohmann, ZIS 2007, 38 (43); NomosK-Ransiek, Vor. § 324 Rn. 18; Otto, JURA 1991, 308 (310); Kloepfer/Vierhaus, Umweltstrafrecht, S. 29; Kühl, FS-Lackner, 815 (823, 832); Maunz/Dürig-GG-Schmid-Aßman, Art. 103 II Rn. 201; LK-StGB-Steindorf, Vor § 324 Rn. 24 ff; Breuer, DÖV 1987, 169 (180).

[3] Maunz/Dürig-GG-Schmid-Aßman, Art. 103 II Rn. 201; NomosK-Ransiek, Vor. § 324 Rn. 18; Hohmann, ZIS 2007, 38 (43); vgl. ferner BVerfG, NJW 1987, 3175.

[4] Maunz/Dürig-GG-Schmid-Aßman, Art. 103 II Rn. 201; ebenso BVerfG, NJW 1987, 3175.

[5] Ausführlich dazu Maunz/Dürig-GG-Schmid-Aßman, Art. 103 II Rn. 201; ebenso BVerfG, NJW 1987, 3175 ff.

[6] Direkt zitiert von BVerfG, NJW 1987, 3175 ff.

[7] BVerfG, NJW 1987, 3175 ff.